养犬管理作为社会治理的一个方面，尤其是作为社会关注度较高的方面，通过立法手段明确养犬管理各项工作，具有紧迫性和必要性�

（一）规范养犬行为的需�

养犬问题看似是居民私域之事，但不文明养犬已经越过了居民应有的权利边界，侵入到他人生活和社区公共区域，对社会影响大，是城市治理的难题。近年来，随着养犬群体的不断扩大和犬只数量的不断增加，因不规范、不文明养犬行为引发的各种社会问题日益突出，主要体现为：一是犬只伤人事件频发，严重危害社会公共安全和公民人身安全；二是犬吠扰民、犬只在公共场所随地便溺、遛狗不牵绳、携犬进入公共区域、饲养危险犬、养犬人不听劝阻、不服从管理问题等等，严重影响人民生活环境和市容环境卫生；三是流浪犬数量增多，增加了安全隐患和城乡管理的难度。因此，制定一部养犬管理地方性法规，依法规范养犬行为，培育文明养犬理念，对于保障公民人身安全和健康，维护市容环境卫生和社会公共秩序，促进养犬人与非养犬人和谐共处，推动文明城市创建，意义重大，十分必要�

（二）提高管理水平的需�

2015�?月市政府颁布了《常州市加强犬只规范化管理的工作意见》（以下简称《工作意见》），使我市养犬管理工作有了相应的抓手。但随着犬只增加、养犬行为的多样化以及监管手段的缺失，养犬引发了各类社会矛盾，依赖《工作意见》进行了限制养犬管理明显存在很多问题。特别是《工作意见》对犬只免疫登记、饲养管理、诊疗经营、救助处置四个方面的管理规范只有原则约束，缺少可操作的处罚依据，强制性不够，难以执法管控，需要通过制定地方性法规设定罚款、没收犬只等执法手段和措施，加大执法力度。目前只有《治安管理处罚法》《动物防疫法�?015年修正）》《传染病防治法（2013年修正）》等少量法律法规对养犬管理有零散规定�?020�?�?日出台《常州市文明行为促进条例》，虽然明确了养犬人“携犬出户不使用牵引带”与“不及时清除犬只粪便”的禁止性规定和相应罚则，但该地方性法规立足于文明城市测评内容，只规定了文明养犬的部分要求，对犬只免疫登记、饲养管理、救助处置等方面都未作出规定，无法系统性规范养犬管理，不足以全面有效地解决现实生活中养犬管理遇到的各种问题。因此，我市养犬管理缺乏统一的法规依据，难以满足现实管理需要。适时出台一部养犬管理地方性法规，依法引导和支撑养犬管理工作，可以使我市养犬管理工作切实纳入法制化、规范化的轨道，不断提高管理水平�

（三）回应社会诉求的需�

根据我市问卷调查，认为有必要和非常有必要出台《常州市养犬管理条例》的市民�?9.83%，无论是养犬人还是非养犬人都希望出台一部规范养犬行为的地方性法规。这种需求还反映在每年两会，人大代表和政协委员对养犬立法问题多次提出议案、提案和建议，今年又�?0名政协委员就“文明养犬需要法制保障的建议”进行联名提案。对养犬管理进行地方立法，符合人民对更美好生活的追求，也符合常州建设“五大明星城”的城市定位�

（四）提升市民获得感的需�

加强行政管理法制化，处理好“立权与立责”的关系，可以使各方有法可依，防止权力的滥用和粗暴的管理。制定一部养犬管理的地方性法规有利于进一步明确各部门职责，形成部门联动和基层、社会组织共同参与的常态长效机制；有利于用刚性的制度、严格的管理唤醒人们文明养犬的意识，真正做到文明养犬内化于心，外化于行；有利于将“解当前”与“管长远”相结合，最终使市民在城市人文环境和社会文明程度上有实实在在的获得感�

二、《条例》的主要内容

为强化《条例》的针对性，解决当前突出矛盾，《条例》内容限定在养犬活动，不包括犬只养殖、经营等活动。同时，为强调条文的简明性，《条例》不设章节，共三十三条。主要内容大体可以分为五部分�

1.总体规定：《条例》第一条至第七条列明了总体规范，包括立法目的及依据；适用范围；政府职责；部门职责；社会共治；信息共享与保密；宣传与监督�

2.养犬管理规定：《条例》第八条至第十六条设定了养犬管理规范，包括分区域管理；犬只免疫制度；养犬登记制度；禁养犬种和限养数量；养犬登记条件；养犬登记要求；登记审核；延续、变更、注销登记；便民服务�

3.养犬行为规范：《条例》第十七条至第二十二条规定了养犬行为规范，包括养犬人的基本要求；携犬出户规定；禁止携犬场所；犬只伤人处理；犬只疫情控制及死亡处理；犬只收容与领养�

4.法律责任：《条例》第二十三条至第三十二条规定了相应的罚则，包括行政处罚规定；未免疫责任；未登记责任；饲养禁养犬、超额养犬责任；养犬人的基本责任；携犬出户责任；携犬进入禁区责任；犬只伤人责任；死亡犬只处理责任；管理部门、单位及其人员责任�

5.其他规定：包括施行时间及已养犬只处置�

此外，为增加养犬管理立法的适用性和可操作性，《条例》将实体规定与程序规定融为一体，方便行政管理部门和行政相对人一体遵循，也有利于相关人员举报、监督�

三、《条例》需要说明的问题

（一）关于管理体制、部门职责、社会共治问�

为了明确职责，落实责任，齐抓共管，切实有效加强养犬管理，根据本市实际，《条例》作出了相应规定：一是明确各级政府以及有关部门在养犬管理中的具体职责（第三条、第四条）；二是发挥居（村）民委员会、业主委员会、物业服务企业、动物诊疗机构等社会团体及社会公众在养犬管理中的作用（第五条）�

（二）关于养犬实行登记、年检制度，植入电子身份标识问�

为了规范人们的养犬行为，必须从源头上把关，养犬登记、年检制度，植入电子身份标识是做好养犬管理的源头性、基础性工作。养犬登记证是用于证明狗身份的一种法定证件；养犬登记年检确保犬只进行了强制免疫，避免对人身安全造成隐患；对犬只植入电子身份标识，电子标识采集并储存犬只有关的主要信息，既可有效提高养犬管理工作的效率，也便于犬主寻找走失的犬只，还有利于解决犬只伤人产生的纠纷。《条例》规定了实行养犬登记制度（第十条）、年检制度（第十五条第一款）和“对犬只植入电子身份标识”的要求（第十四条第一款）。同时为了体现便民利民的原则，规定了养犬登记办理地点与犬只狂犬病免疫点设在同一场所，并可通过网络服务平台申请办理养犬登记（第十六条、第十五条）�

（三）关于养犬实行分区域管理、禁养犬种类、养犬登记条件及对养犬人的基本要求问�

本条例适用于全市范围，考虑到辖市（区）城镇建设发展、人口居住密度不同，在管理上难以适用统一标准。因此，《条例》规定了分区域养犬管理制度（第八条第一款）�

危险犬包括烈性犬、大型犬，它们攻击性强、力气大、无法控制，往往给周边的人带来危险甚至伤害，因此，《条例》作出了禁止饲养危险犬的规定（第十一条第一款）�

养犬虽然是市民自主选择的一种生活方式，但养犬不可避免要挤占人们的生活环境容量，如无限量饲养必然会影响他人生活。因此，《条例》区分重点管理区、一般管理区作出了不同的限养数量规定（第十一条第二款）�

由养犬引发的人身伤害、公共卫生、环境污染等社会问题已经成为群众关心、媒体关注的热点和焦点。因此，进一步规范养犬行为，努力提高养犬人自律意识十分重要。《条例》明确了养犬登记条件和对养犬人的基本要求（第十二条、第十七条）�

（四）关于携犬外出、禁止携犬场所的问�

遵循携犬外出的相关行为规范是避免犬只伤人和维护市容环境卫生的有效手段。基于养犬扰民主要集中在重点管理区的现实，为解决突出问题，《条例》对重点管理区内携犬出户做出了细致的规定，对养犬个人规定了七项要求，对养犬单位也作出了相应的规定（第十八条）�

公共场所人员集中，流动性大，容易传播疾病，人犬混杂极易产生矛盾和冲突。因此，《条例》规定了“禁止携犬场所”（第十九条第一款）。为满足一些携犬人的需求，除禁止携犬场所外，是否允许犬只进入的决定权赋予给相关单位和场所的经营者或者管理者（第十九条第二款）。为堵疏并举，规定居民委员会、村民委员会或者住宅小区业主委员会可以根据有关文明养犬公约或者管理规约划定犬只活动区域并严格管理（第十九条第四款）�

（五）关于死亡犬只无害化处理问题

犬只很有可能携带大量的细菌、病毒或寄生虫，犬只死亡（尤其是死因不明）时，随意处置，会对社会造成严重危害，死亡犬只必须进行消毒、焚烧和无污染处理。《条例》对死亡犬只区分重点管理区和一般管理区规定了不同的“无害化处理”要求（第二十一条第二款）�

（六）关于法律责任、处罚与教育结合的问�

《条例》对违反有关防疫、治安管理规定的，法律法规已有明确的处罚规定，不再重复设置。针对上位法没有规定的行为，按照“行为模式”对应设置了“法律后果”，规定了未免疫责任，未登记责任，饲养禁养犬、超额养犬责任，养犬人的基本责任，携犬出户责任，携犬进入禁区责任，犬只伤人责任，死亡犬只处理责任（第二十四条至第三十一条）。《条例》在法律责任条款的设置上，与上位法及《常州市文明行为促进条例》中有关违法养犬行为的法律责任条款进行了衔接，罚款的数额和幅度基本保持一致。在各条罚则设置时，对多数违法行为，要求限期改正，在违法行为人拒不改正或逾期不改正时，再进行处罚，体现了处罚与教育结合的原则，也增强了执法的效率�

此外，考虑到养犬人对饲养犬只的情感，基于“法不溯及既往”的原则和人性化管理理念，规定在重点管理区内，本条例施行前已饲养并已按照规定登记的超过限养数量的非禁养犬只，养犬人可以继续饲养；已饲养的禁养犬只，养犬人应当在本条例施行后一个月内妥善处置�